重要涉路行为行政许可技术安全评价制度

重要涉路行为行政许可技术安全评价制度

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　　近几年，随着我国经济建设的不断发展，涉路行为日趋普遍。根据《公路法》的有关规定，涉路行为是指在已有公路的建筑控制区内进行挖掘、占用、埋设管线、增设平面交叉道口、穿（跨）越设施等活动。

　　在正常营运的高速公路和开放交通的公路上进行涉路活动，不但会破坏原有的道路结构及配套设施，还会影响道路通行能力，而且可能引发交通事故。比如有的电信部门为了通讯建设需要，在未经公路路政部门许可下，大肆挖掘公路，有的地方政府为了招商引资，大肆破路建设管道，挖掘路肩、建平面交叉道口，有的造成路断桥毁，或公路明显的损坏，有的造成公路大面积隐性损害，这些行为对公路交通的正常运行造成了非常大的隐患。

　　同时，确实为满足经济发展也有很多公共设施如：电力管线、加油加气站、输油煤气管线等由于规划或设计要求，需要下穿、上跨公路设施。这种情况是在经济发展的新形势下出现的，对公路管理部门提出了新的要求：批准建设——可能会影响到公路设施的安全，甚至产生事故；不批准建设——对经济发展不利，不符合和谐发展的目标。

　　需求与实施影响之间的矛盾需要公路管理机构进行相应的行政审批工作，既满足经济发展的需要，又能保证公路设施的安全完好，在这一背景下，各地公路管理部门大都制定涉路工程的行政审批程序。但现行法律法规对许可条件规定比较宽泛，相关技术标准也缺少对涉路行为的技术规定。路政人员在办理具体许可手续时，面对纷繁的实际情况，有时难以判断是否应该给与许可。这就得借助专家的力量，进行技术评价。在公路保护条例里对此进行了明确。

　　1、我国涉路行为行政许可制度存在的主要问题

　　1）安全评价的实施办法不够完善，没有统一标准

　　在涉路行为日趋普遍的情况下，对涉路行为的安全评价结果成为行政许可的主要依据。然而，我国目前对于相关安全评价工作还没有比较统一的实施办法，技术标准不足，形成了各地市自行组织、自行聘请专家的局面，导致一些地方出现了被评价单位不认可评价结果，评价工作不规范的问题。

　　2）缺少对于涉路行为安全评价内容的具体规定

　　涉路行为涉及交通、电力、通讯、能源等各个部门，牵扯面甚广，形式多样。这造成了涉路行为安全评价工作的复杂性，如果对于每一项涉路行为均进行安全评价，不仅会消耗大量的人力和物力，而且会影响到公路管理机构的正常工作，如何界定需要进行安全评价工作的涉路行为的标准是需要研究的一个重要专题。同时，对于每一项需要进行安全评价的涉路行为应评价的内容，也是需要着重研究的一个问题。

　　3）缺少涉路行为安全评价实施程序的统一规定

　　目前，我国还没有对涉路行为安全评价工作实施过程中应遵循的程序进行统一规定，使很多申请人感觉无章可循，浪费了申请时间。

　　综上所述，由于我国目前对于涉路行为安全评价工作没有制定统一的实施办法，造成各地的工作方式不尽相同，对于这项工作的发展非常不利。

　　2、重要涉路行为的范围界定

　　如上所述，界定清楚重要涉路行为的范围是顺利实施安全评价工作的前提。

　　根据涉路工程与现有公路之间相对空间位置和涉路方式不同，可将涉路工程分为7类，即：

　　（1）跨越式涉路行为：主要指公路、铁路以及各类管线从公路以及公路结构物上部架空通过的建设工程。这类工程的建设，易破坏公路景观、形成视线屏障。浸入公路安全限界的结构物还会降低公路服务功能。跨越结构因倒塌、坠落、剥落、污损对公路本身和交通运营造成不良影响。

　　（2）平交与接入式涉路工程：主要指在同一高程上与公路主路平面交叉的道路工程，包括：公路、沿线单位出入口、加油加气站出入口等建设工程。这类工程多易破坏路面排水系统，交叉接坡处易行成跳车，出现路面破损、结构破坏，影响主路使用寿命。同时交叉路口接入使得交通冲突点增多，影响主路交通通行能力，诱发交通事故。

　　（3）穿越式涉路工程：主要指铁路、公路、石油、燃气、电力、通讯广播、水利渡槽等管道或线缆从公路下部通过的建设工程。这类工程的穿越位置、埋置深度、施工方法的选择，对公路结构层和路基承载力均有影响。开挖施工还会造成交通堵塞和交通中断，严重影响公路自身结构安全和公路交通安全。

　　（4）平行式涉路工程：主要指公路两侧或一侧平行设立电力线、通讯广播线路、输油输气管道等建设工程。此类工程易影响公路边坡形貌和排水系统，造成公路毁损。侵入公路安全限界的对行车安全构成威胁。

　　（5）利用公路结构物涉路工程：主要指利用公路人行通道、桥梁等特殊构筑物敷设管线设施的建设工程。此类工程的施工会造成公路建筑物破损，敷设管线的自重破坏原有公路建筑物的受力平衡，影响公路建筑物的结构安全

　　（6）非公路标志

　　（7）超限货物运输

　　对于每一类涉路行为，应根据其对公路设施可能造成的影响确定其是否需要进行专门的安全评价工作。参考国外的分类管理方法，结合我国的公路管理实际情况，建议重要涉路行为的范围进行如下界定：

　　2、1跨越式涉路行为

　　（1）须进行安全评价的行为：公路、铁路上跨公路的行为；由输送站到中间站再到接收站的输油煤气管线上跨公路的行为；10kV以上输电线路上跨公路的行为。

　　（2）视影响情况进行安全评价的行为：10kV以下配电线路上跨公路行为。

　　3、2平交与接入式涉路行为

　　（1）须进行安全评价的行为：接入道路为四级以上公路的涉路行为须进行安全评价；加油加气站接入到二级以上公路时须进行安全评价。

　　（2）视影响情况进行安全评价的行为：机耕道接入行为；沿线单位需要开辟出入口的，交通量较大时。

　　3、3穿越式涉路行为

　　（1）须进行安全评价的行为：需要进行开挖作业或爆破作业的。

　　（2）视影响情况进行安全评价的行为：除需要进行开挖作业或爆破作业的行为。

　　3、4平行公路涉路行为

　　平行公路涉路行为均须进行安全评价。

　　3、5利用公路结构物的涉路行为

　　须进行安全评价的行为：利用桥涵（桥梁）设施的涉路行为。其他利用公路结构物的行为视影响程度进行安全评价。

　　3、6非公路标志

　　（1）须进行安全评价的行为：设置高耸式结构非公路标志。

　　（2）视情况进行安全评价的行为：并设版面总高度超过三米的非公路标志。

　　3、7超限货物运输

　　须进行安全评价的行为：总质量超过55t不可解体的货物，外轮廓超过规定值20%的超限货物或运输车辆荷载超过途经桥梁限载标志限载值或设计荷载的行为。

　　消除涉路工程对公路安全影响的防治措施

　　l科学选定涉路工程的地理位置

　　涉路工程位置设置应尽可能靠近公路建筑控制区边缘远离公路建筑界限，并充分考虑减少后期维护对公路交通产生的干扰。

　　（1）上跨公路的涉路工程宜选在双方线形均为直线的地段或平、纵线形技术指标较高且通视良好的地段。在公路建筑控制区内应限制设置杆塔、拉线、基础墩和其他突出地面的结构物。选择上跨位置应避开下例路段：

　　一是除110kV以上高压电力线外的其他电力线和通讯线路横向跨越高速公路；

　　二是在立体交叉附近跨越高速公路、一级公路；

　　三是在公路经过集镇、乡村、厂矿、开发区、风景区或观景台附近的地段进行跨越；

　　四是在桥梁墩台、声屏障、公路横向排水涵洞、软弱地基、岩石地区跨越公路。

　　平面交叉位置的选择应综合考虑公路网现状和规划、地形和地物等因素。平面交叉的间距应根据其对行车交通安全、通行能力、交通延误等的影响确定。平面交叉的间距应尽量拉大，一、二级公路平面交叉的间距应符合表1规定。

　　选择平面交叉位置应避免出现：

　　①沿线单位出入口设在高速公路、一级公路或专用公路上；

　　②在公路弯道内（外）侧、长下坡的下半段、影响行车视距的路口人口密集区等易引发交通拥堵或交通事故的路段上设置加油加气站出入口。

　　（3）穿越式涉路工程位置应避开公路交叉口、桥梁、隧道以及距离上述设施的出入口、铁路道口、长途汽车站出入口、铁路道口、长途汽车站出入口周围100m范围等特殊路段；管道内超过1Mpa的管线不得穿越公路用地；穿越公路的管道接头应设置在公路外。

　　（4）平行式涉路工程的设置位置应尽量接近公路建筑用地边缘、路侧净区外，不得侵入公路建筑限界。禁止在已纳入规划进行改扩建的公路沿线平行布设管线禁止在高速公路用地红线内平行布设涉路工程；一级公路及其用地范围内不得埋设与公路平行的地下压力管道；二级、三级公路的行车道内不得埋设与公路平行的地下管线；禁止在中央分隔带设置并行式涉路工程；支撑杆塔不得设置在危险地点或设施维修时会严重妨交通的地点。

　　（5）利用桥梁敷设管线时，应选择满足荷载验算条件且桥梁结构安全的桥梁位置进行。不得在桥梁板上或桥梁的栏杆、栏柱上以及机动车道下敷设管线；输送液体的管道不得安装在钢板桁架梁或混凝土箱梁的里面严禁天然气输送管道、输油管道利用公路桥梁跨越河流；禁止标称电压超过35kv的输电线路敷设在桥梁上禁止利用公路隧道，涵洞敷设管线；不得在交通式立交桥梁上架设各类管线。

　　2、2精心组织涉路工程设计

　　涉路工程建设与其他基础设施建设一样，项目实施必须严格执行基建程序，工程要由具有相应设计资质的设计单位设计。设计应充分考虑其对公结构和交通运营的潜在影响。

　　（1）跨越式涉路工程的设计：应充分考虑交叉角度、最小垂直净空、最小水平净空等安全指标。

　　（2）平交与接入式涉路工程的设计：平面交叉的间距应满足公路技术标准中规定的最小间距值，保证安全所需的各种视距；平面交叉范围内两相交公路的纵面宜平缓，且两相交公路线形宜采用直线或大半径圆曲线，不宜采用需设置超高的圆曲线；平面交叉的交角宜为直角且岔数不多于4条；相交公路共有部分应调顺接坡，达到横坡适度，排水顺畅。

　　（3）穿越式涉路工程设计：穿越公路的管线或套管应根据国家有关标准，对实际最大荷载进行验算，确保管线或套管的强度满足安全需要，套管端部伸出路基坡脚不得小于2M；管线穿越路基前后，路基两侧坡脚2m范围内的管线埋深不应小于0.6m；油气管线应在穿越公路两侧设置人孔，还应考虑管线与公路的交叉角度、管线穿越的覆土深度等安全指标。

　　（4）并行式涉路工程的设计：应满足最小垂直净空和最小水平净空、最小覆土深度等安全指标要求。

　　（5）利用公路结构物的涉路工程设计：应充分考虑结构物自身的结构安全，在公路桥梁上挂附其他构件，要满足桥梁的承载力，同时还应考虑桥面净空限界和桥下通航净空要求，进行承载力荷载验算。

　　2、3优化涉路工程安全施工方案

　　涉路工程的施工和维护作业应按照国家和交通行业有关要求进行交通组织，尽量减少涉路工程作业对交通流和交通安全的不利影响。要制定施工现场安全保畅预案；施工中物料和设施应存放在公路用地红线外的安全地点，条件受限时，这些物料应存放在路侧净区外；所有施工人员都应穿戴反光背心或反光服；负责交通疏导的旗手应穿戴高亮反光背心，戴安全帽或反光帽；在公路上空进行桥梁吊装、拆除或其他危及交通安全的作业时，应中断交通，并事先联合公路管理机构和公安机关交通管理部门制定绕行方案；施工过程不得污染主线路面、破坏原路基；平行公路施工，不宜全线同时进行，宜分段进行施工；在经常受到地震的桥梁上敷设电缆，应有防震措施。

　　2、4加强涉路工程的养护管理

　　为确保涉路工程所在公路的安全畅通，应加强涉路工程的养护管理工作。主要涉及跨线桥、支撑结构、交通标志和标线的养护管理。

　　（1）跨线桥的养护管理跨线桥应按照国家有关标准，设置车辆通过限高标志及限高防护架，并由跨线桥所有人负责管理及日常维护。桥梁应当设置防止车辆及其他物体坠入公路路面的安全防护设施，包括护栏和防落网，并定期进行防腐处理，跨线桥的墩柱及侧墻端面应设置立面标记，每年刷新一次。并定期进行桥梁结构、桥下路面等技术状况检查。发现问题，及时维修。

　　（2）支撑结构的养护管理对支撑结构的检查以日常巡查为主，加强灾后检查。重点检查电杆是否有裂纹和倾斜，拉线是否需调整、补修、更换，混凝土基础的稳定性，支撑系统与桥梁接合处是否有开裂等易出现倾倒、断线等安全隐患。发现问题，及时整修。

　　（3）交通标志和标线的养护管理对交通标志标线的检查坚持日常巡查、特殊检查、定期检查三结合。标志检查以版面损坏程度、清洁度、防腐涂层损坏情况，连接件紧固程度以及基础稳定性为重点；标线检查重点是标线的清晰度、涂层剥落面积程度以及逆反射亮度系数是否满足有关标准要求。发现问题、及时维修。

　　3涉路工程安全评价的主要内容

　　涉路工程在施工前，必须对其安全性进行评价。为提高涉路工程安全评价工作的针对性和可操作性，保证评价内容覆盖安全的各个方面，形成科学、完整的评价结论，建议涉路工程安全评价应涵盖表2内容开展。

　　4重要涉路行为的安全评价内容

　　4、1评价项目

　　针对涉路工程的行政许可，一般要考虑其对公路结构安全的影响，也要考虑对交通安全的影响并且覆盖涉路工程的全周期，即设计、施工、运行、养护、拆除等环节。考虑各种涉路行为的特点，不同涉路行为的安全评价项目如表1所示。

　　4、2评价内容

　　安全评价必须围绕涉路工程对公路本身结构安全和公路交通安全的影响进行，对于不同的评价项目，应着重从与公路的相对位置、自身结构安全性、水土保持、环境保护、施工交通组织等几个方面。

　　5安全评价的实施程序

　　安全评价的实施程序可以分为前期（准备）阶段、评价阶段、评价后回应阶段三个阶段。各阶段的前后关系及其中包含的工作内容，如图1所示。

　　前期准备阶段

　　前期准备阶段是指申请人向公路管理机构提出重要涉路行为安全评价的申请，公路管理机构审核材料、接受申请的阶段。前文提到的各类重要涉路行为，包括须进行安全评价的涉路行为以及视情况进行安全评价的行为，都应向相应公路管理机构提出进行安全评价的申请。在申请中，申请人应向公路管理机构提供各种必须的材料，材料包括申请书、具有相应资质设计单位的设计施工图、受项目影响的公路设计图及相关规划资料、施工方案等。公路管理机构接受申请后，应尽快对申请人提交的材料进行审核，并在《行政许可法》的规定时间内得出安全评价结论。

　　5、2评价阶段

　　公路管理机构接受安全评价申请后，应根据申请人的要求组织进行专家评审会或委托相应机构进行安全评价。

　　（1）进行专家评审的，所邀请的评审专家应符合以下条件

　　①应具备相关注册安全工程师、安全评价工程师或专业高级技术职称的资格。在特殊情况下，可聘请相关经验丰富的中级工程师。

　　②熟悉国家公路、安全生产有关法律法规、方针政策和技术标准。

　　③熟悉评价程序和评价技巧，并具有较强的组织、协调能力。

　　④身体健康，能从事现场调查研究工作。

　　⑤涉路行为申请人不得被选聘为鉴定专家。

　　（2）委托相应机构进行评审的，所委托机构应符合以下条件

　　①具备安全评价机构乙级资质以上的单位或虽不具备安全评价资质但经公路管理机构登记备案的机构。

　　②具有丰富的交通安全研究及实践经验。

　　③最近3年无违法违规记录。

　　④受委托机构及其人员在从事安全评价活动时，应当恪守职业道德，遵循诚实守信的原则，不得泄露被评价单位的技术和商业秘密。

　　⑤受委托机构及其人员应当接受且不得拒绝相应公路交通管理机构的监督。公路管理机构发现安全评价报告与事实不符合的，有权要求受委托机构重新进行安全评价。

　　5、3评价后回应阶段

　　在进行安全评价并得出评价结论后，公路管理机构应及时将评价结果告知申请人。通过安全评价的重要涉路行为，申请人在接到安全评价意见或安全评价报告后，应在10个工作日内以书面的形式进行回应。在回应中，申请人应对安全评价中所提出的问题予以答复，形成安全评价答复报告。未通过安全评价的重要涉路行为，申请人经过整改后，应按正常的程序重新进行申请。

　　6监督与管理

　　在安全评价的整个过程中，应遵循公开、公正、透明的原则。同时，人民政府以及组织实施安全评价的公路管理机构的上一级单位应对相应公路管理机构进行监督，尊重申请人的申诉，保证涉路行为安全评价工作的有序进行。

　　7结语

　　涉路行为是我国公路管理部门近几年将不断遇到的一个问题。本文对涉路行为行政许可技术安全评价工作的设施办法进行了系统研究，借鉴相关标准、规范及法律、法规，首次对重要涉路行为的外延进行了限定，并提出了涉路行为安全评价的条件、实施程序及管理方式，对规范我国涉路行为安全评价工作具有一定的借鉴意义，对减少涉路行为的负面作用，加强安全生产，减少各类事故具有一定的现实意义。