浅析法国行政法中的公产与公众共用物的论文

浅析法国行政法中的公产与公众共用物的论文

　　一、法国行政法中公产的来源

　　法国行政法中的“公产”( Domaine Public) 一词最早出现在1804 年颁布的《民法典》中。然而，关于公产的规定可以上溯至罗马法时期。盖尤斯所著《法学阶梯》第二编第10 条规定: “那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的。”同时第11 条还规定: “公有物被认为不归任何人享有，实际上他们被认为是集体的。私有物是归个人所有的物品。”优士丁尼在《法学阶梯》中也有类似论述:“事实上，按照自然法，有些物为一切人共有; 有些是公共的; 有些是团体的; 有些不属于任何人; 多数物属于个人，被个人根据如下将看到的形形色色的原因取得。可见，早在古罗马时期就有公共的物和私人的物之分，并且已经明确规定公共的物不能被个人所有，将公共的物的所有权授予国家或市府。1804 年的《法国民法典》继承了罗马法的立法传统，对于公产的规定主要见之于第538 条、539 条、540条和第541 条的规定。

　　根据《法国民法典》第538条对公产的定义，“公产”是指“不得具有私有财产权性质的法国领土之任何部分，均视为公产之不可分割之部分”。实际上，这一“公产”的定义来源于法国旧制时期对公产的规定。旧有的规定认为只有供全体人使用，并由于其自然属性而不可能转为私有财产的成块土地才属于公共财产，仅涉及了道路、公共用地、河流及海岸[3]。旧有的公产属于笔者所称的“公众共用物”。然而，《法国民法典》第538条对于“公产”的定义受到了法国早期公法学者贝泰勒米、杜克洛克、莫里斯·奥里乌的质疑和批判，认为公产与私有财产的区别在于公产上设定的公共用途，而不是财产的自然属性。

　　笔者以为，莫里斯·奥里乌等人的质疑有一定道理，现今的立法和法学研究也是以财产的用途作为判定公共财产和私有财产的标准。因此，可以认为公产是属于公法人所有的、被设定了公用用途且在公用期间不得被私有的财产。由于公产的公用属性与私有财产权的性质不相容， 2004 年法国修订民法典时将第538 条、第540 条和第541 条废除。至此，《法国民法典》退出了公产法律体系，确立了以2006 年颁布的《公法人财产总法典》为主、以1957年《国有财产法典》等为辅的公产规范体系。

　　二、法国行政法中的公产及与公众共用物的关系

　　《法国民法典》虽然首次使用了“公产”一词，但没有明确区分国家的公产和私产。将国家财产划分为公产与私产首先应归功于普鲁东。他在1833年所著的《公产论》中认为，政治共同体的财产中有一些是公共的财产，供一般公众使用，另外还有一些财产属于共同体所有，正如私人的财产属于私人所有一样。普鲁东还认为，政治共同体对于供一般公众使用的财产仅有治安管理权和经营权，而对于私产则享有私法性质上的所有权。普鲁东对公产的认识仍然局限于当时广为流传的“公产”的旧有定义，并认为行政主体对公产没有所有权。

　　直到20世纪初，法国著名公法学家莫里斯·奥里乌和莱昂·狄骥才提出供行政主体公务使用的财产也属于公产。该观点后来被法国行政法印证，形成了公产的基本分类。莫里斯·奥里乌还提出行政主体对公产享有行政法上的所有权，这一学说也得到了法国最高行政法院的支持。自此以后，法国行政法的发展和司法判决的推动确立了现代意义上的公产法律体系，公产不论是范围还是所有权主体都开始逐渐扩张，变得越来越复杂。本文以《公法人财产总法典》和《国有财产法典》为法律根据，分析法国行政法中公产的构成，并结合对法典的结构分析，揭示法国行政法中公产与公众共用物的关系。

　　《公法人财产总法典》L2111 - 1 条至L2111 -3 条规定了适用于全部公产的一般规定，其中L2111 - 1条将公法人的财产划分为公产与私产，并将公产分为直接由公众使用的公产和提供公共服务的公产，即“除特别规定，公法人的公产或者直接由公众使用，或者用于提供公共服务，公产必须用于规定的用途以服务于公众。公法人的财产中不属于公产的那部分财产是私产……”《公法人财产总法典》L2111 - 4 条至L2111 -17 条列举了适用于特殊公产( 非消耗性的不动产公产) 的特别规定。这些特殊公产属于公众直接使用的公产，包括:

　　( 1) 海洋公产，包括领海的底土、海岸、与海洋相通的湖泊及其底土、满足公共利益和旅游度假使用的土地以及为了确保航运安全和便利、属于公法人的工程和设施。由于海水的流动性和海洋的整体性，领海内的海水服从国家警察权的管辖，保留第三者的权利，不属于公产。公众对海洋公产的一般使用如休息、观赏、垂钓、通行等可以自由、直接、非排他地使用; 公众对于海洋公产的特殊使用如临时占用、养殖、捕捞、开采海底矿产资源，必须取得许可证。

　　( 2) 河流公产，包括被国家载入河流公产清单中的湖泊、江河及其支流⑨、底土、河岸、堤岸以及在河流公产上修建的生活用水蓄水库、码头、港口、停靠抛锚地等。过去认为国有河域的水流和河床构成的整体属于公产，但现在越来越倾向于排除水流的所有权，认为水属于全民族的共同财富，国家对水体行使治安管理权力。公众对河流公产的一般使用如生活必需的取水、航行、观赏、垂钓等可以自由、直接、非排他地使用; 公众对河流公产的经营性使用如捕捞则必须取得许可证。

　　( 3) 道路公产，是指属于公法人的公路、城市街道、乡间道路等，公众可以自由、直接、非排他地使用道路公产。

　　( 4) 铁路公产，是指铁路运输必需的'属于公法人的不动产，包括车站及附属设施等。

　　( 5) 航空公产，是指航空运输必不可少的属于公法人的不动产，如机场及附属设施。

　　( 6) 无线电频率公产，法国境内可用的无线电频率属于公产，使用无线电频率公产须获得许可证。

　　三、结语

　　法国公众共用物法律规范的发展历程表明，法国法律根据国家财产是否设定了公共用途划分了国家公产与国家私产，确立了国家对公产享有公法上的所有权，其中国家公产包括了供公众直接使用的财产( 属于公众共用物) 和供政府公务使用的财产。对于供公众直接使用的公产，公众享有自由、直接、非排他使用的权利，政府则负有管理、维护以及维持公用秩序的职责和义务。同时，一般情况下，供公众直接使用的公产应当确保公众免费使用，只有出现“拥挤效应”时可以收取较低费用以调节使用人数、确保可持续的使用。

　　法国《环境法典》宣布环境资源属于“全体人民的共同遗产”，则突破了传统上根据所有权的划分而将环境资源仅仅作为不同所有者孤立财产的限制。这种规定从环境资源整体上的公众共用物属性出发，确认了环境资源整体上属于“全体人民的共同遗产”，而对私人所有的环境资源、国家所有的环境资源以及没有确立所有权的环境资源，施加了作为“全体人民的共同遗产”的义务，以促使所有者和管理者对环境资源的合理、有益使用，实现代际公平和可持续发展。总的看，法国关于公众共用物的立法对于我国生态文明建设背景下实现公众共用物的良法善治具有一定的借鉴意义。作为以公有制为主体的社会主义国家，我国的财产类型包括国有财产、集体财产和私人财产三类，国有财产种类繁多、体量巨大，其中绝大部分自然资源属于国家所有。

　　首先，我国应该明确国有财产与公众共用物的关系，除了具有排他性的国有企业经营用财产、政府履行公务用财产外，国有财产中还包含一部分公众共用物( 或公众共用自然资源、公众共用财产) ，如水流、海域、风景名胜、森林等自然资源。其次，我国的国有财产也应根据其性质、特点和用途等进行分类，即类型化。

　　有些国有财产以获取收益为主要目的，基本适用于私法、私权或物权的规定，如国有企业财产。有些国有财产与公众的基本生产、生活紧密相关，如水流、海洋、森林等自然资源，属于本文所说的公众共用物，应当以维持其公共用途、实现公平及可持续使用为目的。国家对此类财产的所有权不是完全的私法意义上的所有权，不能等同于私人所有权。这类国家所有权的行使受到宪法、行政法、环境资源法等法律的规制和公共用途的限制。如果将公众共用物( 或公众共用自然资源、公众共用财产) 转变为政府公务财产或私有财产时应该严格依法控制并征求公众意见。最后，应当确立环境资源整体上属于公众共用物的观念。但作为公众共用物的整体环境资源，可以对其部分设立所有权，对确立所有权的部分环境资源，仍然可以提供生态功能和生态服务或者供公众使用，并不丧失其公众共用物。