城镇化建设问题调研报告

城镇化建设问题调研报告

　　城镇化过程包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。以下是小编整理的城镇化建设问题调研报告，供大家阅读参考!

　　自治区政府几位参事围绕我区新型城镇化建设问题，先后到银川、石嘴山、吴忠、中卫等市和自治区发展改革委、国土资源厅、人力资源社会保障厅、环境保护厅、公安厅、统计局、住房城乡建设厅等部门进行调研，实地察看了17个不同类型的建设项目，与基层干部和农民进行了座谈，对我区城镇化建设的情况有了更为具体的认识。

　　一、我区城镇化建设开展的主要工作和成效

　　自2002年6月自治区第九次党代会提出加快我区工业化、城市化、信息化、市场化、国际化，以信息化带动工业化，以城市化推动现代化的发展思路以来，全区上下在城镇化建设方面开展了一系列扎实有效的工作。

　　一是立足区情，不断深化完善城镇化思路。2002年9月，自治区党委九届二次全会专题研究部署了我区城镇化建设问题，特别强调实施中心城市带动战略，做大做强做美银川市;随着城镇化的不断深入，2006年10月，自治区党委九届十四次全会又提出建设沿黄城市带的构想，打造“黄河金岸”，赋予沿黄城市带“以人为本、协调统筹、和谐永续”的内涵;2011年初，为统筹山川、城乡发展，自治区党委、政府提出了建设宁南区域中心城市和大县城建设的思路;2012年6月，自治区第十一次党代会正式确立了“把宁夏作为一个大城市来规划建设”的理念。这些紧密相连、步步深化的发展思路，为我区城镇化建设指明了方向，不断注入新的发展活力。

　　二是高起点规划，科学指引区域和城镇发展。本着先规划后建设的原则，我区先后研究制定了《宁夏城市化发展纲要》，编制了《宁夏城镇体系规划(2002-2020)》，编制了宁夏沿黄经济区总体规划和沿黄城市带发展规划。各市县以此总体要求，也编制了市县城镇体系规划、城市总体规划。同时，还制定了保障性安居工程、塞上农民新居、城镇市政设施、园林绿化等专项规划，从而形成了较为完善的规划编制体系，基本实现了城乡规划全覆盖。这为我区城镇化建设准确定位、合理布局、科学发展奠定了良好的基础。

　　三是突出项目带动，强化产业支撑。10年来，我区坚持工业化、城镇化、农业现代化同步发展、相互促进。每年围绕工业、交通、水利、民生、社会事业等规划和开工一大批建设项目。特别是“黄河金岸” 的建设及宁南区域中心城市和大县城建设大会战，实行资源整合，形成资金、政策捆绑效应，在基础设施、产业园区、标志性工程、商贸物流、文化旅游、特色小城镇、土地整理、生态保护等方面开展了一系列扎扎实实的基础性建设工作，使我区城镇化建设不断实现新的跨越。

　　四是对失地农民社会保障大胆探索，创新突破。在户籍方面，2003年，自治区政府出台了《关于进一步改革户籍管理制度的意见》，大幅度降低了小城镇落户门槛。2011年6月，自治区党委、政府又出台了《关于鼓励引导农民变市民，进一步加快城镇化的若干意见》，进一步放宽了农民进城落户的条件，只要有合法固定住所、有稳定职业和稳定收入来源、按时缴纳基本养老保险费三项条件中，一项条件符合，就可申请入户。2013年3月，银川市颁布实施了《关于进一步深化户籍制度改革的意见》，规定凡本市农村户籍人口自愿转入城市户口的，在保留原承包地和宅基地的情况下，可就地转为城镇居民户口;凡因城市建设需要，承包地和宅基地全部被征用的农民转为城镇户口。外地来银务工就业人员，凭签订的劳动合同和连续三年本地养老保障缴费凭证，可迁入本人、配偶及未婚子女户口。这在全国放得是最开的。在社会保险方面，2010年自治区政府出台《关于解决企业职工基本养老保险历史遗留问题的意见》(宁政发〔2010〕10号)，对2011年12月31日前转入非农业户籍的失地农民，统筹纳入企业职工基本养老保险。2010-2011年共有82403人参保。2011年，又将新型农村社会养老保险、城镇居民基本养老保险两项政策合并实施，在全国率先创建了“一制十二档”统筹城乡居民社会养老保险制度和“一制三档”为核心的统筹城乡居民基本医疗保险制度，成为全国第一个实现城乡统筹的基本医疗保险制度全覆盖的省区。在推进失地农民就业创业方面，从区上到市县逐级制定了具体的扶持政策，大力开展全民创业活动，建专项服务平台、信息网络平台、培训服务平台、创业融资平台等，帮助失地农民逐步实现稳定就业。据统计，18周岁—45周岁的青壮年失业农民中，80%以上实现就业，其中35%以上人员实现稳定就业;46岁—60岁中老年失地农民中，有40%的人员实现了短期就业。

　　2002年以来的10年，是我区城镇化发展速度最快、城镇化对经济社会发展推进最明显、城乡面貌变化最大的10年。这一历史性的跨越突出表现在：

　　——城镇化率显著提高。2012年，全区总人口659.0276万，其中城镇人口达到327.9637万人，城镇化率由2002年的34.02%提高到50.67%，在西北省区中位于第一，在全国排名第15位;以城市户籍人口计算，城市化率也达到39.42%，高于全国35.29%的水平。从城镇化发展的规律看，城镇化率30%-70%是城镇化快速发展的阶段。我区城镇化率从建国初期的10%提高到30%用了45年，而从30%提高到50%仅用了16年。

　　——城市框架拉开，新型城镇化体系初步形成。2012年，全区城市和县城以上城镇建成区面积达到561平方公里，比2002年增加了339平方公里，10年来扩大了1.52倍。5个地级市依据比较优势，努力打造宜居宜业、山水园林、滨河水韵、生态旅游等各具特色的城市新格局，全区城镇化发展初步走上了一条大中小城市和小城镇协调发展、功能互补的城镇化道路。

　　——城市元素不断丰富，城镇综合承载能力显著提高。10年来，全区城镇基础设施和公共服务设施配置水平明显提高。2012年，全区城镇居民人均住房建筑面积达到30.3，人均城市道路面积20.52，人均公园绿地面积14.35，分别比2002年增加16.5、12.3和11.71;燃气普及率、污水和生活垃圾处理率、自来水普及率均有极大提高。全区城镇居民衣、食、住、行等得到较大改善，地级市和县城市容、人居环境品质显著改善，宁夏对外形象显著提升。

　　——城镇化对产业发展的促进作用日趋增强。城镇功能的完善，城镇形象的改善，直接带来人流、物流、商流和资金流的汇集，催生了一批产业园区，带动了工业、特色农业和旅游等现代服务业的发展，加快了产业向城镇、园区的集中，促进了优势产业的空间聚集。全区工业化率由2002年的32%提高到了38%，全区非农产业就业人口比重由44.8%提高到60.2%。

　　二、对我区城镇化建设的一些反映和意见

　　城镇化建设的深入推进，也带来许多新的矛盾和问题。调研中，我们听到了如下一些反映和意见：

　　(一)关于城镇建设规划。从自治区到市、县均已编制了城镇发展规划，但上下规划缺乏统筹协调;具体实施中，由于行政区划体制的制约，往往各自为政。有些标示性项目形式有雷同，标志意义不明显，内涵尚需丰富;有些项目规模大、标准高，资金来源不确定;有些项目重复建设、产业同质化竞争问题比较突出。有的县城只有总规，没有详规，出现拆了建、建了拆的现象;有的镇、村住宅区和工业园区规划不够合理，给居民生活带来隐患。城镇规划中有重城市规划、轻土地规划的倾向，用地定额没有认真执行国家标准，有盲目圈地情况，造成一些工业园区或建设项目粗放利用、闲置率高。土地城镇化明显快于人口城镇化。

　　(二)关于征地和拆迁。征地和拆迁是目前农村矛盾最为集中的问题，由此引发的上访屡有发生。多数农民总体认为，当前征地标准过低，对农民利益照顾不够，特别是土地财政，加上征地补偿款不能全额补到手中，农民认为在土地出让中享受的成果太少，引发心里不平衡。当前，我区征地的补偿标准是按照2006年前3年粮食平均产值来计算的，这已不能完全真实地反映土地的价值。依据国土资源部关于建立征地补偿标准动态调整机制的意见，每2年至3年可对征地补偿标准进行调整，但我区大部分市都没有调整过。群众对改变这种状况充满企盼。有的地方在房屋拆迁中，仅以宅基地面积折算新房面积，不考虑原有住房的数量和质量，群众认为不合理。

　　(三)关于正在推进的城镇、村庄建设。有的认为，有些城镇和幸福村庄建设实行整村拆迁、合并建大村、过度集中居住的做法，没有体现因地制宜的原则，没有体现老百姓的意图，农民被动搬迁、被动上楼，由此造成拆迁安置难度增大。有些困难户旧房被拆，买不起新房;有些通过宅基地置换了新房，但没钱装修，搬不进去;有的农民因搬迁负债，生活上不去而返贫。此类项目主要由镇政府组织实施，自治区对每个项目平均补贴500万元，由于建设资金缺口较大，而乡镇又无财力，一个项目初步完工后，会使乡镇背上几百万到上千万的债务包袱，原本前些年已化解的乡镇债务又将重新出现。特别是项目后期的绿化管护、道路维护、垃圾清运、污水处理运行管理等，所需资金尚不确定，乡镇为此十分犯愁。新村新镇建设已打破了原有村镇的界限，但目前管理体制还没有变，引发了一些新问题，探索新的管理办法迫在眉捷。

　　(四)关于失地农民的社会保障。城镇化建设中，被征地农民对就业和社会保障问题十分关注。目前，由于这方面制度的严重滞后，使一些失地农民人虽上了楼，但心里觉得空虚，陷入城不城、农不农的尴尬境地。就业保障方面，失地农民中“4050” 以上年龄的人员就业普遍困难，有的即使找上工作，也大多是临时性的工作，稳定就业率低;多数失地农民由于缺乏足够的原始积累，创业资金不足，想货款因缺乏担保抵押，很难享受到小额贷款政策;同是失地农民，未转城市户口的不能参加创业培训，只能参加职业技能培训。在养老保险方面，部分被征地农民出现“真空”。有些16岁-40岁灵活就业的失地农民，由于认识方面的问题及自身经济条件制约，各项基本养老保险均未参加;一些没有就业或工作不稳定的失地农民，虽参加了城乡居民社会养老保险，但基础养老金水平较低，参保积极性不高，缴费档次普遍不高。自治区政府《关于解决企业职工基本养老保险历史遗留问题的意见》(宁政发〔2010〕10号)文件执行期间，有15万失地农民由于认识问题或因不能一次性缴清参保费用，在等待观望中错过了政策机遇，现在强烈要求执行10号文件，参加企业职工养老保险。这种政策上的前后差异，客观上也引发了一些矛盾。国务院办公厅和财政部2006年下发文件明确规定：“土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民的合法利益。”而我区由于没有明确政府的土地收益中用于被征地农民养老保险的比例和额度，导致地方政府对被征地农民的养老补助中，或无资金来源，或减低补助额度。

　　(五)关于城镇化工作考核。我区已将城镇化作为对地方政府工作考核的重要内容，但有些地方在具体工作中对城镇化率这一指标看得过重，在缺乏财力支持的情况下强力推进，导致基础设施及农民市民化的后续保障缺失，影响了城镇化的质量。目前，多数城镇尚无有力的产业支撑，招商引资的压力非常大，为有所突破，工业园区土地零地价、先征后返的现象依然存在。这也加重了地方政府的负担，加大了城镇建设的困难。城镇统筹发展工作开展得不够平衡，有些地方对农业产业化发展和农村整体面貌的改变缺乏统筹考虑，对某些优势特色产业的扶持力度减弱，有些过去的小康村现在景象败落，急需进行新的规划和建设。

　　三、对推进我区新型城镇化建设的几点建议

　　(一)转变观念，把城镇化建设的着力点转到新型城镇化的轨道上来。党的十八大首次提出要坚持走中国特色的新型城镇化道路。新型城镇化核心是人的城镇化，就是要以人为本，让进城的农民真正实现对城市美好生活的追求;就是要坚持工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展，夯实城镇化发展的产业支撑;就是要转变发展方式，走集约、智能、绿色、低碳的道路，着力提高城镇化的质量;就是要遵循市场发展规律，更好地发挥社会力量和广大农民在城镇化建设中的作用;就是要积极稳妥地推进，建立城镇化可持续发展的体制和机制。要认真总结我区实施城镇化战略10年来的经验，对照中央关于新型城镇化的要求，对存在的偏差和没有做到、没有做好的地方，切实加以纠正和改进。要把我区城镇化建设从注重发展速度向注重发展内涵转变，从空间城镇化向人的城镇化转变，从城市的粗放管理向高效、高质管理转变。

　　(二)进一步完善城镇发展规划，更好地发挥规划的引导和调控作用。当前，国家发展改革委正牵头编制《全国新型城镇化发展规划》，我区也在编制《宁夏空间发展战略规划》。要根据新形势的要求，对我区原有各类规划重新审示，使之更具科学性，更加符合宁夏区情。《宁夏空间发展战略规划》出台后，建议自治区人大从维护规划的权威性和严肃性出发，制定相关条例，推动规划的更好落实。要继续突出“沿黄城市带”这一重点，坚持以点带线、以线带面，在城市规划编制、基础设施、产业发展、生态建设和公共服务方面有效地推进一体化进程，逐步扩大同城化范围，提升城市化整体效应，带动沿黄经济区及宁夏山川协调发展。“塞上江南”、天蓝地绿水净，是我区独特而引以为豪的优势，如果这两者遭到破坏而消失，对宁夏来讲是灾难性的，由此所造成的损失及给后代带来的负担会远远超过我们目前的估算。因此，在经济发展和城镇化的规划建设中，一定要有这两方面的“底线”意识。我区的资源禀赋属高碳结构，煤炭的开采、加工和消费给我区节能减排带来困难，使我区经济发展和环境保护处于两难境地。要以科学发展观为指导，切实找到两者的平衡点，统筹安排各市已计划发展的煤炭及煤化工、盐化工产业，重视解决好相关企业的环境污染问题。要制定城乡环保条例，增加环境资源税增收比例，提高排污收费标准，强制达标排放，实现保护中发展。一个良好的城镇化状态，一定是既有美好的城市，也有美丽的农村。要正确认识和处理推进城镇化同推进农业现代化、建设社会主义新农村的关系，把工业和农业、城市和农村作为一个整体来规划，把城市环保基础设施、公共服务和城市现代文明向农村延伸辐射，农村和城市全要素对接，实现城乡协调发展。在重视抓好城郊和公路干道沿线村庄建设的同时，应不放松农村腹地村庄的整治和新农村建设。按照国家生态功能区的扶持政策，中央对我区山区各县每年有几千万到一个亿的生态保护转移支付，要加强管理，使之真正用于生态环境保护工作。在抓好生态移民的同时，要重视劳务移民和教育移民工作，更顺利地实现山区农民向沿黄经济区、向城镇的转移。

　　(三)要从群众最关心的实际问题入手，有效解决城镇化中农民进得来、留得住、有尊严问题。实现农民完全的市民化，不断提高进城农民的幸福指数，促进人的全面发展，这是推进城镇化的落脚点。要破除农民由乡到城在就业和各种公共服务上存在的制度障碍，逐步建立无差别的城乡一体化公共服务体系。本着利民政策的连续性，坚持年长者以保障为主的原则，重新设置养老保障的形式，将历年失地农民中接近退休年龄人员直接纳入类似企业养老保险，以解除他们的后顾之忧;对因村庄整体拆迁造成生活困难的农户，地方政府要适当给予救助;要建立健全失地农民最低生活保障制度，将所有符合条件的征地农转非人员纳入城镇最低生活保障范围，将符合条件的农村被征地农民纳入农村最低生活保障，做到应保尽保。应建立被征地农民失业保险机制，对被征地农民由征地单位为在劳动年龄段已参加养老保险的被征地农民办理失业保险，由社保机构发放失业金。要重视城镇化过程的社会维稳评估，解决好农民进城后出现的社会治安、计划生育、城市管理及留守儿童教育等方面的问题。应制定政策，统筹安排、创造条件、逐步解决我区20万自发移民的问题。

　　(四)以改革的精神，促进土地资源的集约利用和高效配置。推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过程，落实到土地上，就是要通过改革，完善土地利用和管理的政策措施，推动土地资源的集约利用和高效配置。要继续坚持用途管制、土地征收、有偿使用的土地管理制度基本框架和保发展、保资源、保权益的土地管理三条底线，从我区实际出发，认真总结平罗县土地管理制度改革的试点经验，并借鉴浙江、上海、江苏、山东、重庆、广东等省市的一些做法，在优化土地利用格局、发挥市场配置土地资源作用、调整土地征用分配上进行新的探索。要限制川区耕地的非农化，提高川区耕地征地门槛，把宝贵的耕地资源更多地用在发展现代农业上;适当集中国家下达的土地利用指标，保重点项目建设;盘活建设用地存量，用地重点逐步转向内涵挖潜;制定激励政策，把城镇建设用地的规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩，新增城镇建设用地指标与当地土地开发整理数量挂钩，耕地流转利用与当地农业人口就业率的提高、农产品销路的扩大、农民收入的增加挂钩。要综合考虑土地区位、土地非农化增值等因素，提高征地补偿标准。要认真搞好农村承包土地和宅基地的确权登记，赋予农民对承包土地更加充分而有保障的占有、使用和处置的权利。在有条件的地方，积极探索土地所有权和使用权的分离，实行集体土地资产化管理，建立土地使用权的转让　出租、抵押、入股等有利于权益保障和优化配置的形式，允许城市规划区范围内的集体建设用地进入统一的土地市场。

　　(五)深化财政制度改革，完善城镇化持续发展的财力保障。进一步完善公共财政体制，加大对城乡基础设施和公共服务的投入。在小城镇和村庄建设上制定有差别的扶持政策，减少分散使用，集中有限资金，把重点项目建成完善，尽量不留尾巴。要改革现有土地征用收益与分配格局，建立合理的土地增值收益共享机制，从土地财政中提取不少于10%的比例，并从财政超收部分再拿一点，专项用于解决农民问题，加大对失地农民农转非后的就业和养老保险等公共服务的投入。要建立城镇化建设长效投入机制，解决小城镇建设后续运行中的资金保障。完善政府引导、市场运作的多元化投融资体制，吸引社会资本全面参与城市基础设施和一些社会服务项目的建设，鼓励有实力的企业运用BT模式参与小城镇建设和村庄整治。要最大限度地发挥自治区对小城镇和幸福村庄建设扶持资金的使用效益，注意因地制宜，多种模式并举。特别是对一些基础较好的村庄，要引导农民自主投入，提升住房质量，区上扶持资金集中用于道路、供排水、照明、绿化、污水垃圾处理、文化卫生娱乐等公共设施建设。中卫市雍湖村的改造整治就是一个很好的例子，建设成本低，效果明显，群众也满意，应认真总结推广。